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2万亿新增债务限额下达 平衡地方融资需求和风险

  近些年地方政府违法违规举债融资遭严打,发行政府债券成为地方融资的唯一合法渠道。而为了管控债务风险,中央对地方实行债务限额管理,2018年新增债务限额总盘子锁定为2.18万亿元,对于不少省份来说,获得新增债务限额越多,也意味着能筹集更多资金用于发展。

  近日,绝大多数省份相继调整省级预算,2018年各省份获得的新增债务限额数字也随之公布,引起市场关注。比如财力雄厚的江苏和广东新增债务限额分别为1665亿元和1448亿元,绝对金额居各省份前列。河北新增债务限额也高达1319亿元,同比增长近70%。

  多位接受第一财经采访的财税专家表示,债务限额分配最主要考虑地方财力情况和债务风险。财力越雄厚、债务风险越低的地方,获得的债务限额会越高。同时分配也会兼顾地方融资需求,适度满足地方建设、民生保障方面的需要。

  不过,发债额度的合理确定与分配,如何平衡风险控制与满足地方实际需求仍是一大难题。额度过高,地方政府举债过多,会加大债务风险;额度过低,又满足不了地方政府的资金需求,影响经济发展和民生改善,甚至也助长了地方违法违规举债的动机。

  为了破解这一难题,目前财政部正尝试通过发行土地储备、收费公路等地方政府专项债券,来促使项目融资收益和风险相匹配,希望借助市场来倒逼地方政府融资需求更加合理、显性化,条件成熟后以此来界定专项债券限额,平衡好地方融资需求满足和债务风险防控的关系。

  解密债务限额分配

  地方政府长期通过灰色融资渠道举债发展,债务增速过快的状况近年来引起中央高层警惕。一场“开前门、堵后门”防控地方政府债务风险组合拳相继打出。

  一方面,2015年实施的新预算法明确地方政府举债唯一合法途径是发行地方政府债券,地方政府债券全部纳入预算管理。而为了控制地方举债冲动,当年实施地方政府限额管理,依法设置地方政府举债规模的“天花板”。

  另一方面,近些年中央对地方政府违法违规举债融资维持高压态势,不仅重庆、山东、湖北、江苏等地部分市县违法违规举债担保负责人遭撤职,而且地方债首次实行了“终身问责、倒查责任”。

  长期关注地方债的上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经,在这一背景下,地方政府融资非常依赖地方政府债券,在债务限额下各省份尤其是欠发达省份积极争取拿到更高的额度,希望有更多资金用于发展。

  比如去年全国两会上,贵州省代表团向全国人大建议增加贵州省新增地方政府债务限额。全国人大代表于贵良建议增加河北省当年新增债务限额。

  每年3月份的全国两会上,全国人大会最终敲定当年地方政府债务限额,2018年这一数字约21万亿元,相比于2017年限额新增了2.18万亿元。然后,财政部在这一限额内,根据各省份债务风险、财力状况等因素,并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等,然后提出方案,报国务院批准后下达各省级财政部门。而地方债务风险低高和财力状况好坏是影响地方新增债务限额多少最核心的因素。

  5月底、6月初,各省份在收到财政部下达的新增债务限额后,相继调整了省级预算,其中部分省份公布了详细的数据。第一财经记者初步梳理发现,至少有10个省份公布了2018年新增债务限额。而限额的背后则反映了地方财力、债务风险、融资需求三者的平衡。

  比如江苏省2018年地方政府债务限额及省级预算调整方案显示,今年江苏省地方政府债务限额约14768亿元,比上一年新增债务限额1665亿元,居于各省份之首。广东省2018年省级财政预算调整方案显示,今年财政部下达广东省政府债务限额(含深圳)12179亿元,新增政府债务限额1448亿元,仅次于江苏。

  “广东和江苏经济实力强,财力雄厚,而且债务风险相对较低,因此获得的新增债务限额规模居前。”中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉第一财经。

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